莫让法治变治人

莫让法治变治人

平武县总工会  李鸿

中央党校中共党史教研部主任谢春涛表示，有人提出依法治市、依法治县、甚至依法治村，认为这些“治”的背后，是用法律去治老百姓，事实上，法治更重要的是用法律管住官员，严格依法行政。（2014年10月22日  人民网）

权力，作为一种充满魔力的社会现象，它给人类社会带来了巨大的利益，故文明选择了权力，但权力也给人类、给社会带来了深重的灾难。权力容易被滥用而导致腐败，一个重要的原因就是权力自身具有扩张性和腐蚀性。18世纪法国著名的思想家、近代法理学理论创始人孟德斯鸠在《论法的精神》中写到：一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。

中央提出依法治国、建设社会主义法治国家这个方略已经有十年的时间，这十年里依法治国深入人心，法治实践也有了很大的发展，这是不可否认的。 但需要注意到一个现象，中国近几年来法治观念的普及，很大程度上是“依法维权”意识的提高。但事实上，法治建设，尤其是依法治国，其核心应该是“依法治权”，再明确一点，就是依法行政，建设法治政府。因为法治社会首先是政府要守法，政府如果能够做到依法行政，相信离建设成法治社会、法治国家都不远。但如果政府还处于法律之外，还享有特权，不接受司法的监督，不接受立法的规制约束，那么法治社会的理想，法治国家的理想最终都难以实现。所以，无论是从现在存在的问题，还是未来的发展方向来看，当务之急仍然是要推进依法行政，加快建设法治政府，这是实施依法治国、建设社会主义法治国家的一个要务。
      如何推进依法行政、如何加快建设法治政府，可能有很多不同的路径。笔者认为关键有三条：
      第一就是加强立法，尤其是加强规范政府行为、政府权力的法律。虽然我们有行政复议法、行政诉讼法、国家赔偿法，以及规范政府行为的行政处罚法、行政许可法，但实际上我们距离一个完备的行政法律体系还是有很大的距离，现有的法律还不能完全适应我们建设法治国家的要求。一方面，如行政诉讼法、国家赔偿法等一些法律急需修改，另一方面很多新法律需要制定，如行政程序法、行政编制法、行政组织法等等。
      尤其是行政程序法的制定更是刻不容缓。从现有法律实践来看，守法的水平能力提高不是很快，但是政府官员、或者是行政执法机构规避法律的能力还是比较强的。如有了行政许可法，就可以通过非行政许可的审批项目来规避法律；有了行政处罚法，就可以不用处罚，用其他行政措施来规避处罚法的要求。立法和执法似乎在玩猫捉老鼠的游戏。所以，必须通过比较科学合理的立法来解决政府机关、执法人员规避法律的一系列问题。而行政程序法，它是一个最低的程序标准，也是一个最全面的标准，不管你是什么样的行政活动，不管你是以什么方式实施行政活动，都必须遵循这个最基本的程序规则。
      程序法很重要，组织法也同样重要。我国行政管理体制改革了这么多次，每次机构改革都遗留了一些问题。事实上与立法缺陷是分不开的。由于缺乏推动改革的立法，难免就会影响改革的稳定性，改革成果也难以被保障和延续。而我们看到很多国家的行政管理体制改革、机构改革都是运用法律的方式和手段来进行，或者至少是改革成果最后都是要转化为法律的。
      第二个问题是执法。我们制定了很多的法律，但是大量的法律都被束之高阁，没有得到有效的实施。原因很复杂，这里面有人的因素，有体制的限制，也有法律本身缺乏可操作性，立法不够科学不够合理的原因。
     那么，如何保证法律的实施？笔者觉得最重要的是提高法治水平，特别是行政机关公务人员、领导干部的法治水平决定了法律能否得到有效实施，所以在某种意义上我赞同某些地方实行的行政诉讼首长出庭应诉制，这在很多国家是没有的，但是在我国有特殊的意义。因为只有让他出庭应诉，他才能意识到法治的重要性，意识到其分管的工作在法治方面还存在缺失、疏漏，才能在今后的工作中进一步改进，加强法治工作，提高法治水平。所以说要给官员灌输法治观念，提高其依法行政的水平和能力，必须通过法治实践，通过一些制度性的安排才能实现。另一方面是立法的质量也要提高，目前通常情况下，立法都是绕着矛盾走，有的立法一看有矛盾写的抽象一点，概括一点，留着以后慢慢解决。这种立法观念是成问题的。因为法律本身的作用就是确定规则，解决问题，如果法律最后都变成了很虚的，很抽象的，甚至只有某种倡导意义的，而没有约束力的条文，那它就不成其为法了，法必须能够执行，所以立法的水平和质量也需要进一步提高。
      落实执法问题还有一个关键是要解决体制上的矛盾。现在官员不对法律负责任，而是对任命他的上级领导负责，这就造成法律不如法规，法规不如规章，规章不如规范性文件；红头的不如黑头的，黑头的不如白头的，最后是领导的口头命令、指示大于法。所以要解决体制问题，就是政府的绩效评价和官员的选拔任命和晋升等一系列人事管理体制和评价体系，以及问责制等制度需要进一步完善。当然，在现实背景下，领导干部长期以来形成的传统的组织体系，不能一下子把原来的制度完全推开，但是也必须把影响法律实施的这些制度性的障碍、问题揭露出来，加以逐步的改革和完善，至少在政府绩效评价方面、官员个人的实绩评价方面，要有变化。
      第三个问题是司法。强调推进依法行政、建设法治政府的核心是要树立司法权威，保证司法对行政机关的有效监督。因为行政机关不可能自动的规范自己的行为，要有外力，尽管这种外力有时候可能显得不是那么常规，不是那么令人接受，但是它确实有这个作用。而监督行政机关，规范他们的行为，司法介入的作用最明显。但前提是司法要有权威性，要公正。如果司法不公正，又缺乏权威，就起不到监督的作用。而要想保证司法的权威独立公正性，首先就是行政机关就不能干预司法。从目前来，行政机关干预司法无非就是人、财、物这几方面掌握控制权。所以，在人事上，在财政上，在硬件设施上，行政机关要减少，甚至杜绝对司法机关、司法人员的干预，保证司法机关能够独立行使审判权。这个改革的进程我们理论界是非常清醒，只是推行起来就不那么简单。但这是大势所趋。世界各国的实践证明，没有一套公正的，享有极大权威的司法体系，就不可能有法治社会、法治国家。
       总之，十年来的依法治国已经给我们下一步推进依法行政、建设法治政府奠定了一个比较好的基础，未来若干年的建设关键还是要扎扎实实、有所推动有所发展。依法行政作为依法治国的一个核心问题，这个问题解决得好，肯定有益于整个依法治国、法治国家建设的进程。如果这个问题解决的不好，特别是官员的法治观念跟不上，其他的也是空谈。